Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca
Dipartimento per lo Sviluppo dell’Istruzione
DIREZIONE GENERALE PER GLI ORDINAMENTI SCOLASTICI
Area dell’Autonomia Scolastica - Ufficio XI
Segreteria del Consiglio Nazionale P.I.
Prot. n. 7134
Roma, 11 aprile 2002
All’On.le
Ministro
S
E D E
Oggetto:
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Parere su "Disegno di legge-delega recante norme
generali sull’istruzione e sui livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e di formazione
professionale".
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Adunanza
del 10 aprile 2002
IL
CONSIGLIO NAZIONALE DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
Vista
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la nota prot. n.1399/UL B9 del 25 febbraio 2002, con la
quale l’Ufficio Legislativo ha chiesto il parere del C.N.P.I.
in merito all’argomento in oggetto;
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Visti
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gli artt. 24 e 25 del D. L.vo n. 297 del 16.4.1994;
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Vista
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la relazione della Commissione consiliare, appositamente
costituita per l’esame istruttorio, ed incaricata di riferire
al Consiglio in ordine all’argomento in oggetto specificato;
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dopo ampio ed approfondito dibattito,
ESPRIME IL PROPRIO PARERE NEI SEGUENTI TERMINI:
Premessa: le ragioni di una scelta
La richiesta di parere sul Disegno di Legge di Delega al
Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei
livelli delle prestazioni in materia di istruzione e formazione
professionale, è stata formalizzata solo in data 25 febbraio 2002
quando, il CNPI , ritenendo non più sostenibile il silenzio su una
vicenda assolutamente decisiva per il sistema educativo di istruzione
e formazione del Paese, si era già attivato per una pronuncia di
propria iniziativa. Pur apprezzando il proposito dell'Amministrazione,
il CNPI non può esimersi dal sottolineare la tardività di un
coinvolgimento che giunge al termine di una lunga fase istruttoria,
conclusasi con la predisposizione ed il varo da parte del Governo di
una specifica iniziativa legislativa, che comporta il naturale
trasferimento sia del dibattito tecnico-professionale sia di quello
politico-istituzionale esclusivamente nella sede parlamentare,
affidandone la responsabilità degli esiti al confronto tra le forze
politiche, che appare già chiaramente delineato e sedimentato, anche
per effetto delle articolate valutazioni e delle intese maturate nel
confronto tra Governo e Conferenza unificata Stato-Regioni.
Il CNPI, inoltre, facendo propri gli orientamenti, le
considerazioni e i rilievi emersi dai Comitati Orizzontali chiamati a
contribuire alla predisposizione del presente parere, ritiene di non
poter sottacere l'avvenuta riproposizione da parte
dell'Amministrazione di un percorso istruttorio che non ha saputo
prevedere adeguate forme e modalità di coinvolgimento e
partecipazione delle scuole e dei suoi operatori, la cui stragrande
maggioranza - totalmente esclusa dai circuiti delle
"consultazioni" - lamenta e denuncia un deficit informativo,
quale fonte non trascurabile delle diffuse tensioni e preoccupazioni
che si agitano nella scuola stessa, da tempo oramai scossa da annunci
riformistici che – fatta eccezione per i provvedimenti attuativi
dell’Autonomia e dell’elevamento dell’obbligo di istruzione –
non riescono a superare lo stadio dell’intenzionalità, anche perché
non sufficientemente sostenuti nella fase di realizzazione.
Per le ragioni suddette, il CNPI esprime l'avviso che
destinatari del parere, oltre che l'Amministrazione richiedente,
debbano essere il Parlamento e le scuole. Da ciò consegue la scelta
redazionale di un parere caratterizzato da profili di essenzialità e
condivisione, escludendo una conclusione standardizzata in termini di
"favorevole" o "contrario", inevitabilmente
divaricante e facilmente strumentalizzabile. Essenzialità in quanto,
rinunciando al metodo emendativo utilizzato in altre occasioni,
nell'analisi del testo del DDL di Delega si è proceduto
all'evidenziazione dei "nodi" ritenuti maggiormente
problematici. Condivisione, giacché, pur avendo i singoli Consiglieri
e le varie Delegazioni rappresentate nel Consiglio ovviamente maturato
propri convincimenti e specifiche valutazioni di merito sull'intero
provvedimento, si è optato per la registrazione dei punti di totale
convergenza, al fine di valorizzare il parere stesso, quale possibile
contributo propositivo al dibattito parlamentare e strumento di
comunicazione orientativa utilizzabile per la discussione nelle
scuole.
Questioni fondamentali: aspetti di metodo
Il CNPI. condivide la necessità di
una iniziativa parlamentare finalizzata alla riconsiderazione
complessiva del sistema di istruzione e formazione tenendo conto del
ridisegno delle competenze dello Stato e delle Regioni operato dalla
recente legge di modifica del Titolo V della parte seconda della
Costituzione.
Il CNPI ritiene però che la Legge
Delega non sia lo strumento adeguato per affrontare tale riforma.
Una riforma di tale rilevanza dalla
quale dipende il futuro culturale, sociale ed economico del paese deve
essere il frutto del confronto più ampio possibile con il
coinvolgimento del mondo della cultura, delle forze sociali ed
economiche, delle organizzazioni ed associazioni professionali, della
scuola e soprattutto del Parlamento, sede della sovranità popolare
dove pluralismo politico, culturale, religioso e specificità
territoriali trovano compiuta sintesi.
La Legge Delega, infatti,
attribuisce al solo Governo, previo parere delle competenti
Commissioni Parlamentari e sentita la Conferenza Unificata Stato
Regioni, la facoltà di emanare uno o più Decreti Legislativi che
riguardano, tra l’altro:
- le norme sulla valutazione degli
apprendimenti e della qualità del sistema educativo di istruzione e
formazione;
- l’individuazione del nucleo
essenziale dei piani nazionali di studio relativamente agli obiettivi
specifici di apprendimento, alle discipline e alle attività
obbligatorie e ai limiti di flessibilità interni all’organizzazione
scolastica;
- la determinazione delle modalità
di valutazione dei crediti scolastici.
L'iter legislativo previsto
vanifica,dunque, il diritto delle rappresentanze della scuola ad
esprimere le proprie indicazioni in materia di riforma degli
ordinamenti e non riconosce al CNPI la potestà di formulare il parere
in ordine ai piani di studio, agli standard di apprendimento, alla
valutazione dei risultati, al quadro orario degli insegnamenti
obbligatori, ed a quant'altro la normativa vigente contempla. Ne
consegue il rischio di vedere la scuola costretta a subire una riforma
che dovrebbe invece ottenere quel consenso indispensabile in vista di
una sua piena realizzazione e del suo radicamento nel tessuto sociale.
Tutte le volte che il CNPI ha
espresso pareri o si è pronunciato su provvedimenti di innovazione
metodologico-didattica o su iniziative di riforma ordinamentale in
materia scolastica, ha costantemente evidenziato il ruolo decisivo e
ineludibile delle scuole e dei suoi operatori. Il CNPI è
profondamente convinto che obiettivo prioritario e irrinunciabile di
qualsiasi processo riformatore debba consistere nell'effettivo e
verificabile innalzamento della qualità dell'offerta formativa per
rendere generalizzato e concretamente esigibile il diritto
costituzionalmente garantito all'istruzione ed alla formazione. II
perseguimento di questi obiettivi è sicuramente legato alla
predisposizione di tutte le necessarie condizioni di fattibilità, ma
è altrettanto subordinato al livello di coinvolgimento,
corresponsabilizzazione e condivisione di tutte le componenti che
danno vita alla comunità scolastica, a partire dal personale docente.
Protagonisti veri di qualsiasi riforma sono sostanzialmente coloro che
hanno il compito di realizzarla.
A tal proposito è il caso di
ricordare che, proprio i docenti e le scuole, in più di una
circostanza, hanno anticipato e promosso processi innovativi,
successivamente generalizzati e ricondotti ad ordinamento per tutto il
territorio nazionale.
La storia e l'esperienza pregressa
ci insegnano, infatti, che le riforme più autentiche e durature sono
state proprio quelle partite dalle scuole o che nelle scuole hanno
trovato sostegno e validazione. Eludere o sottovalutare questo
passaggio, come sta avvenendo nel caso in esame, rischia quindi di
delegittimare qualsiasi percorso riformatore esponendolo, quanto meno,
a serie probabilità di insuccesso.
Il CNPI ribadisce, pertanto, la
richiesta al governo e al Parlamento di recuperare un fattivo
coinvolgimento delle scuole.
L’ordinamento tuttora vigente,
anche per effetto della recente proroga legislativamente disposta,
affida al CNPI - tra l’altro – l’importante e delicata funzione
di esprimere "… anche di propria iniziativa, pareri su proposte
o disegni di legge e in genere in materia legislativa e normativa
attinente alla pubblica istruzione" (D.L.vo 297/94, art. 25,
comma 1, lett. c). Addirittura, "nei casi di questioni generali
in materia di programmazione dello sviluppo della scuola e di
contenuti culturali e didattici, nonché di riforma di struttura di
uno degli ordini scolastici, il parere è
obbligatorio" (ibidem, comma 2.
Tale prerogativa, in particolare,
è stata anche esplicitamente richiamata dall’art. 8 del D.P.R.
275/99, allorché declinando le competenze del Ministro in materia di
definizione dei curricoli, ne ha subordinato l’esercizio al previo
parere delle competenti commissioni parlamentari, "sentito il
CNPI…".
Il CNPI in tutta la sua storia ha
costantemente esercitato questa funzione – e talvolta ha dovuto
rivendicarla – non soltanto nella sua veste di organo di consulenza
tecnico-scientifica del Ministro/Presidente, ma anche e soprattutto
come massimo organo collegiale democratico di rappresentanza del
personale della scuola.
Il CNPI esprime, quindi,
preoccupazione e dissenso per l’assoluta mancanza, nell’articolato
e nella Relazione illustrativa del DDL di delega, di richiami al ruolo
del CNPI nella procedura di definizione dei Decreti Legislativi di
attuazione e gestione della Delega da parte del Governo; omissione
ritenuta gravissima e inaccettabile - in particolare – in relazione
ai previsti Regolamenti sulle materie elencate alle lettere a), b) e
c) dell’art. 7, comma 1, la cui procedura attuativa chiama in causa
esclusivamente le Commissioni parlamentari e la Conferenza unificata
Stato-Regioni.
Accanto alla denuncia della
suddetta omissione, il CNPI rivendica il diritto - dovere ad esprimere
il proprio contributo tecnico- professionale, nella definizione dei
provvedimenti attuativi della riforma, una volta licenziata dal
Parlamento.
Questioni fondamentali: aspetti di merito
Lo Stato, a norma del dettato di
cui all'art. 3, lett. n, della L. 3/2001, ha legislazione esclusiva in
materia di "norme generali sull'istruzione". A parere del
CNPI ne consegue che spettano allo Stato: la definizione degli
obiettivi e degli standard formativi; la valutazione della qualità
dell'offerta formativa; la regolamentazione dell'autonomia scolastica;
la disciplina dello stato giuridico dei docenti; la tutela della
libertà di insegnamento e di apprendimento e dei diritti degli
studenti e delle famiglie. Sempre a
parere del CNPI spettano, invece,
alle Regioni, alle Province ed ai Comuni, a norma del D.lgs.vo 112/98
e della L. 3/2001 competenze in materia di programmazione
dell’offerta formativa sul territorio. E’ legittimo, pertanto,
ritenere che ogni sovrapposizione di compiti e di potestà non
risponde allo spirito ed al dettato del nuovo Testo costituzionale,
che tiene ferma la distinzione sussistente tra la funzione
istituzionale della scuola, affidata allo Stato e le nuove competenze
delle Regioni e degli Enti territoriali e locali in materia di
istruzione e formazione professionale.
La scuola è servizio alla persona
e come tale va garantita nell'esercizio della sua funzione
istituzionale, ovvero nell'azione volta ad assicurare a tutti gli
studenti, al cittadino, pari opportunità formative; in tal senso,
trova piena legittimazione la unitarietà del sistema formativo, e
trova significato e senso l'obbligo fatto allo Stato di garantire i
livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale. Ogni altra interpretazione, volta a
consentire la devoluzione alle Regioni
di poteri e compiti spettanti allo
Stato, è in netto contrasto peraltro con quanto previsto dal
riformulato art. 117, commi 3 e 6 della nostra Costituzione, e non
tiene in giusta considerazione la complementarità tra gli
insegnamenti impartiti ed il valore legale del titolo di studio e la
sua spendibilità in ambito comunitario.
Il CNPI non condivide la previsione
di riservare alle Regioni una quota orario dei piani di studio in
quanto ciò comprometterebbe l’autonomia didattica ed organizzativa
delle istituzioni scolastiche, da garantire a norma dell'art. 21 della
L. 59/97 e del DPR 275/99. Questo anche a sottolineare la necessità
di dover assicurare l'unitarietà dell'offerta formativa su scala
nazionale, ferma restante l'esigenza di fornire modalità di
integrazione tra scuola e territorio, nella prospettiva della piena
realizzazione della persona, in quanto cittadino e lavoratore.
Il DDL di delega contiene
l’affermazione che i decreti legislativi di attuazione della riforma
debbono risultare coerenti con il "principio" di autonomia
delle istituzioni scolastiche, le cui competenze vanno rispettate
unitamente a quelle conferite ai diversi soggetti istituzionali.
Il CNPI condivide la necessità di
questo riferimento, ma lo considera insufficiente, giacchè il
principio dell’autonomia è stato già assunto nel nostro
ordinamento, riconosciuto a rango costituzionale dalla legge 3/2001 ed
attuato nelle scuole dove, sulla base delle specifiche responsabilità
dei docenti, ha dato vita a nuovi modelli organizzativi e funzionali
incentrati sulla progettazione curricolare, alla quale vanno forniti
ulteriori supporti in linea di continuità con il generalizzato e
condiviso processo riformatore.
Sempre il linea di continuità con
i processi in atto, il CNPI esprime l’avviso che debbano essere
assicurate maggiori opportunità per l’esercizio generalizzato del
diritto alla formazione lungo tutto l’arco della vita favorendo lo
sviluppo dell’educazione permanente.
Il CNPI ritiene che la valutazione
del sistema dell’istruzione e della formazione non possa essere
affidata esclusivamente al sistema nazionale di valutazione e
riconosce alla scuola dell’autonomia, sulla scorta di positive
esperienze già validate nell’ambito di iniziative nazionali, la
prerogativa dell’autovalutazione, anche perché elemento costitutivo
dell’attività progettuale. Ne consegue che il monitoraggio dei
risultati e dei processi e la loro valutazione su scala nazionale
debbano trovare una giusta loro collocazione all’interno della
progettualità mirata al miglioramento della qualità dell’offerta
formativa.
Il CNPI non condivide la scelta, a
regime, dell’anticipo a due anni e mezzo per la frequenza della
scuola dell’infanzia e a cinque anni e mezzo per la frequenza della
scuola elementare sia perché la scelta adottata nell’articolato non
tiene conto della storia, della cultura e dell’esperienza della
scuola dai tre ai sei anni, sia perché lascia trasparire un’idea di
scuola come servizio, in cui prevale il carattere assistenziale su
quello educativo. Il CNPI sottolinea, inoltre, la significativa
rilevanza che assume la previsione dell’anticipo della frequenza
scolastica e, conseguentemente dell’obbligo, su tutte le istituzioni
ricomprese nell’ intero sistema pubblico di istruzione e formazione.
Se si considera, infine, che la possibilità d’ingresso anticipato
nel sistema scolastico, oltre che all’opzione delle famiglie viene
subordinata anche ai "limiti posti alla finanza comunale dal
patto di stabilità" (art. 7, comma 4 del DDL di Delega) - limiti
che notoriamente risultano diversificati nelle varie aree del Paese e,
talvolta, all’interno delle stesse, ne consegue un ulteriore
elemento di discriminazione e di casualità che, a giudizio del CNPI,
incide sull’attendibilità istituzionale e sociale dell’obiettivo
che si intenderebbe perseguire (l’uscita anticipata dal sistema).
Sul piano dei principi, il CNPI
ritiene che l’obbligo scolastico di cui alla Legge 9/99 e
l’obbligo formativo di cui all’articolo 68 della Legge 144/99
rappresentino norme complementari finalizzate a garantire pari
opportunità formative a tutti gli studenti. Il CNPI ritiene, infatti,
che secondo le leggi vigenti sopra citate, non c’è contrapposizione
tra obbligo scolastico e obbligo formativo che si configurano come
momenti in successione ed interagenti all’interno di un percorso di
istruzione e formazione unitario, anche rispetto agli sbocchi
successivi nel sistema d’istruzione superiore, sia quello integrato
non universitario (IFTS), sia quello universitario.
Sul piano del metodo, il CNPI
rileva come la nuova disciplina di questa materia proposta dal d.d.l.
di delega susciti profonde perplessità. Al riguardo rileva che, a
fronte dell’ammissione esplicita di una necessaria "gradualità"
nell’ attuazione delle nuove disposizioni sull’obbligo scolastico
e formativo, connessa alle disponibilità finanziarie, non vi è alcun
riferimento alla disciplina transitoria. Infatti, in vista
dell’attuazione a regime del nuovo ordinamento, sarebbe necessario
prevederne sia i termini di attuazione, sia la decorrenza degli
effetti abrogativi delle norme sopra richiamate, attualmente in
vigore, di cui verrebbe sancito il "superamento".
Sul piano del merito, il
CNPI esprime l’avviso che l’affermazione condivisibile, ma
estremamente generica, della "pari dignità" dei vari
percorsi di fruizione del suddetto diritto-dovere per almeno 12 anni
o, comunque, fino al conseguimento di una qualifica, ancorchè
dichiarato quale " dovere legislativamente sanzionato", non
fornisce adeguate garanzie circa l’effettiva uguaglianza delle
opportunità formative che i diversi percorsi dovrebbero, invece,
assicurare.
Infatti , né nell’articolato né
nella relazione illustrativa appare esplicitata la necessità di una
preliminare definizione delle conoscenze e delle competenze, in grado
di garantire indistintamente a tutti i giovani quei "diritti di
cittadinanza" necessari ed indispensabili per affrontare
positivamente o la prosecuzione degli studi o l’inserimento nel
mondo del lavoro. Ciò è motivo di grave preoccupazione.
Il CNPI è convinto, infatti, che
in assenza di tali garanzie la possibile diversificazione delle scelte
di percorso, ancor più se precocemente consentite o indotte
dall’ordinamento, anche e non solo per effetto degli anticipi
richiamati, comporti la precostituzione di una irreversibile
condizione di selezione, una selezione socialmente intollerabile.
Conclusivamente, il CNPI ritiene
che l’obbligo fatto allo Stato - a norma dell’art. 34 della
Costituzione - di garantire tutte le condizioni indispensabili perché
la scuola promuova e favorisca il riscatto sociale di quanti si
trovano in situazione di povertà culturale ed economica e, nel
contempo, assicuri percorsi di eccellenza a coloro che hanno capacità
e competenze per compierli, deve, quindi, trovare fondamento
nell’innalzamento generalizzato e unitario dei livelli di
istruzione.
Per quanto riguarda la formazione
dei docenti, prevista dell’art. 5, del d.d.l. di delega, il CNPI
condivide il principio di una formazione iniziale universitaria, di
pari dignità e durata per tutti i gradi dell’istruzione, ma ritiene
che detta formazione sia anche affidata ad istituzioni di grado
universitario. Valuta, invece, negativamente l’affidamento esclusivo
all’Università della formazione in servizio rispetto a figure di
docenti (ibidem, lettera g), peraltro prive di una precisa
configurazione giuridica e di un ben definito status professionale.
Pur ritenendo necessaria la
presenza di funzioni di supporto all’attività
didattico-organizzativa nella scuola dell’autonomia, mal si
comprende come la formazione di queste competenze possa essere
affidata esclusivamente all’Università prescindendo dai possibili
apporti che possono derivare dalle qualificate esperienze maturate
all’interno delle istituzioni scolastiche, dell’associazionismo
professionale, di enti di ricerca e formazione e degli IRRE.
Data la fondamentale importanza
riconosciuta alla formazione - iniziale e in servizio - il CNPI
segnala di aver già avviato - nell’ambito di una commissione
appositamente costituita - una più approfondita riflessione sulla
materia, che si riserva di formalizzare quanto prima in una pronuncia
di propria iniziativa.
Il d.d.l. di delega: questioni specifiche.
Scuola dell'infanzia
Il CNPI, mentre evidenzia con soddisfazione il riconoscimento
del ruolo d'istituzione scolastica a pieno titolo esercitato dalla
scuola dell'infanzia, esprime contrarietà alla flessibilità
proposta, a regime, in materia di anticipo della frequenza ai due anni
e mezzo di età dei bambini.
Va, in primo luogo, precisato che, rivolgersi a tale fascia
d'età, presuppone la necessità di adeguate strutture e assetti
organizzativi , a partire da un rapporto numerico insegnante/bambino
ricalcato sui parametri dell'istituzione specifica per bambini di
quest'età.
La previsione di anticipo non trova riscontro in esperienze
attuate e consolidate nella scuola dell'infanzia del nostro Paese,
anzi stravolge un modello educativo tra i più apprezzati all'estero,
e rende difficilmente perseguibili finalità ed obiettivi degli
Orientamenti del 1991, imponendo faticose e non positive dissociazioni
tra le professionalità educative che sarebbero ulteriormente
appesantite dall’introduzione di nuove figure per il lavoro di cura
dei bambini e il conseguente adeguamento della professionalità
docente.
Sempre per quanto riguarda la proposta di anticipare ai
cinque anni e mezzo del bambino l'apprendimento di insegnamenti
formali nella scuola elementare, essa non trova il necessario sostegno
né nella nostra apprezzata letteratura psicopedagogica né in
esperienze didattiche attuali e pregresse, che hanno anzi dimostrato i
limiti delle forzature in materia di prestazioni troppo precoci.
In conclusione, il CNPI ritiene che la possibilità riservata
alle famiglie per l'iscrizione anticipata dei figli, ricalca una
concezione non condivisibile dell'educazione, che non appare
rispettosa dei peculiari ritmi di sviluppo dei bambini di tale
delicata fascia d'età.
Scuola elementare
Il CNPI esprime contrarietà ad una rigidità di
articolazione del percorso della scuola elementare; di conseguenza
l’articolazione prevista all’art. 2, lettera f) del d.d.l. di
delega, deve essere intesa come indicativa, lasciando alle istituzioni
scolastiche, nell’ambito dell’autonomia didattica e organizzativa,
la possibilità di soluzioni diverse.
Si rileva che, a fronte del ripristino della distinzione
ordinamentale tra scuola elementare e scuola media, non viene previsto
alcun raccordo strutturale e curriculare di continuità tra i due
ordini di scuola, comprese le istituzioni scolastiche comprensive.
Inoltre, nella definizione dei compiti e degli obiettivi
della scuola elementare, emerge un progetto educativo estremamente
limitato sul piano pedagogico e didattico, nel quale la scuola
elementare sembra costretta ad operare solo nell’ambito delle
strumentalità di base e nel campo pre-disciplinare. Si determina così
un arretramento rispetto ai Programmi del 1985 per la scuola primaria
e alle indicazioni della riforma degli ordinamenti introdotta dalla
legge n. 148/90.
Il CNPI esprime netta contrarietà alla previsione di un
ingresso anticipato alla scuola elementare.
Nel quadro del disegno di legge-delega, infatti, dopo un
percorso formativo nella scuola dell’infanzia, modificato rispetto a
quanto indicato negli Orientamenti del 1991, l’anticipazione non
trova alcuna motivazione sul piano educativo e determina gravi
alterazioni nel percorso formativo della scuola elementare, con
notevoli difficoltà per uno sviluppo equilibrato dei tempi di
apprendimento e di sviluppo delle autonomie dei bambini.
Si confermano così le preoccupazioni circa il rischio di un
abbassamento della qualità dell’offerta formativa nella scuola
primaria, tale da incidere negativamente anche sul percorso
successivo.
Scuola media
La scelta prevista nell’articolato di due ordinamenti
distinti di cinque e tre anni rispettivamente per elementari e medie
si accompagna, in ogni caso, alla necessità di un impianto
curricolare unitario e progressivo che rivaluti il concetto di
continuità fra scuola elementare e media e di raccordo con la scuola
dell’infanzia e il biennio della scuola secondaria superiore, nel
rispetto delle tappe evolutive e del principio della centralità del
soggetto che apprende, anche in continuità con l’esperienza
innovativa degli Istituti Comprensivi.
Il CNPI ritiene più funzionale la scansione organizzativa in
periodi didattici biennali per permettere una maggiore flessibilità
organizzativa e didattica e valorizzare il ruolo progettuale della
scuola dell’autonomia. Il CNPI condivide, altresì, le
preoccupazioni di quanti rilevano i possibili effetti negativi sullo
sviluppo formativo degli alunni, qualora non dovessero essere
mantenute nel primo ciclo di istruzione all’interno del curriculo
obbligatorio tutte le discipline, compresa l’educazione artistica,
l’educazione musicale, l’educazione tecnologica e quella
fisico-motoria.
Scuola superiore
Il sistema dei licei e quello della istruzione e della
formazione professionale, per la loro diversa articolazione e durata,
potrebbero vanificare il diritto alle pari opportunità formative
degli studenti. L'asimmetria conseguente ad una configurazione dei
sistemi su base duale potrebbe disattendere, infatti, non solo la
previsione dei "passaggi" dall'istruzione professionale ai
licei, e viceversa, ma rendere i percorsi formativi tra loro
alternativi. Il che sarebbe di grave danno, anche a causa della
precocità della scelta tra i due sistemi conseguente all'anticipo
dell'obbligo scolastico. Inoltre, nella scuola superiore toccata da
tagli d’organico, come altri ordini e gradi , e dall’obbligo di
completamento dell’orario cattedra in attività di insegnamento
frontali, sarà impossibile realizzare percorsi formativi
individualizzati e apposite iniziative didattiche.
Le distinte modalità di accesso ai corsi d'istruzione e
formazione tecnica superiore, ed all'Università, come previsto
dall'art. 2, lettere h) ed i) del d.d.l. di delega, sembrano destinate
ad accentuare il carattere duale del cosiddetto "secondo
ciclo", ed evidenziano come l'auspicata integrazione tra
l'assetto teorico dell'insegnamento ed i suoi campi di applicazione
non trovi modo per essere del tutto realizzata.
L’organizzazione, la gestione e la progettazione delle
attività didattiche previste per l’accesso all’Università da
parte di quanti provengono dal canale della formazione professionale
vanno affidate alle scuole, anche a garanzia della continuità
dell’azione formativa.
L’accesso alla Formazione Tecnica Superiore va
regolamentato facendo esplicito riferimento ai prerequisiti formativi
e non certo al percorso temporale degli studi effettuati; la
previsione di cui all’art. 2, comma 1, lett. h) del d.d.l. di
delega, d’altronde, è in contraddizione con la dichiarata pari
dignità dei due sistemi formativi del secondo ciclo dell’istruzione
e della formazione professionale.
In relazione alla possibilità di assicurare la realizzazione
di corsi del secondo ciclo in alternanza scuola-lavoro, non si possono
non prevedere le difficoltà di organizzazione sul territorio di stage
di massa in aziende pubbliche o private – là dove queste siano
presenti – e non registrare situazioni sperequative tra un’area e
l’altra del Paese, con il rischio di vanificare, nei fatti, lo
strumento degli stage e dei tirocini, che, invece, dovrebbero essere
accessibili a tutti gli studenti, a prescindere dall’indirizzo degli
studi e dall’area territoriale di appartenenza.
CONDIZIONI DI FATTIBILITA’
I tempi di attuazione della delega appaiono, da una parte,
eccessivamente dilatati rispetto alla necessità di fornire un quadro
certo a tutti i soggetti interessati; dall’altra, invece, si
stabiliscono scadenze immediate di avvio ancor prima di creare gli
opportuni contesti funzionali.
Rispetto alla prima preoccupazione, la previsione di emanare
decreti legislativi in attuazione della legge delega nei 24 mesi
successivi alla sua approvazione, non tiene nella giusta
considerazione lo stato di incertezza e di confusione che si
registrerebbe nella scuola in assenza di un quadro legislativo certo
ed inequivocabile.
Rispetto alla seconda, mal si comprende come, essendo già
aprile inoltrato, possa essere ipotizzato l’avvio della riforma dal
1° settembre 2002, sia pure per la scuola dell’infanzia e per la
scuola primaria, senza aver creato le adeguate condizioni di
fattibilità.
Infatti, l’attuazione dell’anticipo dell’inserimento
nella scuola dell’infanzia richiede tempi non brevi, anche in
relazione alle indispensabili intese e ai necessari raccordi con il
sistema delle Autonomie Locali, e fondi ad hoc per:
- l’aumento di organico necessario alle esigenze dell’età
della nuova utenza;
- la rielaborazione del progetto educativo, in relazione alle
caratteristiche dello sviluppo psicofisiologico dei bambini più
piccoli;
- la definizione del profilo professionale dei docenti;
- la formazione del personale docente e non docente;
- la progettazione e la trasformazione ambientale degli
spazi;
- la predisposizione di un piano per l’adeguamento delle
infrastrutture;
- lo studio, la sperimentazione e l’attuazione di un
diverso modello organizzativo.
Tali condizioni, peraltro, con particolare riferimento al
progetto di riqualificazione del personale, ai nuovi criteri per la
formazione degli organici d’istituto, (non solo a garanzia della
stabilità del personale, ma della possibilità stessa di sviluppo e
realizzazione del progetto di riforma), se urgenti per la fase di
avvio, diventano ancor più cogenti per la piena messa a regime della
riforma stessa.
CONCLUSIONE
Il CNPI, sostiene che nessuna riforma, e tanto meno quella
della Scuola, possa essere realizzata "a costo zero" ed è
convinta che le spese previste dal Bilancio dello Stato per
l’istruzione e la formazione vanno considerate un investimento per
il Paese e capitolo strategico di supporto alle politiche attive di
sviluppo.
Per queste ragioni esprime fortissime perplessità rispetto
alla scelta di subordinare il piano programmatico di interventi
finanziari per la realizzazione degli obiettivi della riforma (art. 1,
comma 3, del d.d.l. di delega) alle compatibilità e ai vincoli di
finanza pubblica e, quindi, alle disposizioni delle annuali leggi
finanziarie (ibidem art.7, comma 6) rendendo così aleatorio, ove non
addirittura improbabile, il perseguimento degli obiettivi stessi.
Come già sottolineato, occorre garantire, fin dalla fase di
transizione, condizioni di fattibilità e, quindi, intervenire sul
piano del potenziamento e dell’adeguamento delle strutture, sul
piano dell’organizzazione dei servizi e su quello giuridico anche al
fine di raccordare l’attività di formazione con l’auspicato
protagonismo professionale del personale della scuola
dell’autonomia.
Importa, altresì, a parere del CNPI, assicurare tutte le
condizioni perché, pur in presenza di un nuovo sistema di
responsabilità diffuse tra i vari soggetti istituzionali da cui, in
base al riformulato art. 114 della Costituzione "è
costituita" la Repubblica, l’autonomia scolastica possa
rispondere alle finalità di cui all’art. 21 della legge 59/97 e,
quindi, proporsi attivamente quale elemento di raccordo tra il
territorio e gli indirizzi generali di politica scolastica.
Conclusivamente, il CNPI auspica che i suggerimenti di cui si
è fatta carico attraverso il presente pronunciamento, che può essere
assunto anche come sintesi del dibattito in corso nelle istituzioni
scolastiche, siano utili per le decisioni che, ai vari livelli ,
dovranno essere assunte per la definizione di una Legge che intende
riformare organicamente il sistema scolastico e formativo, con
l’obiettivo - sicuramente condivisibile - di una più qualificata
formazione dei giovani, quale investimento certo sul futuro del nostro
Paese.
IL SEGRETARIO
IL VICE PRESIDENTE
(M.R. Cocca)
(M. Guglietti)
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